《中國應(yīng)急管理報(bào)》記者 徐姚

（本文原載于《中國應(yīng)急管理報(bào)》2020年10月29日第6版）

南海之濱,，春潮涌蕩,，深圳成為焦點(diǎn)。從一個(gè)邊陲漁業(yè)小鎮(zhèn),，到經(jīng)濟(jì)總量位居亞洲城市第五位,、常住人口達(dá)1300萬的現(xiàn)代化大城市，深圳之變是我國城市化發(fā)展的重要縮影,。

縮影拉長,，城如春筍。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,，1949年末,，我國城市共有132個(gè)，2018年末,，這個(gè)數(shù)字刷新為672個(gè),，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%，提高48.94個(gè)百分點(diǎn),，大城市的數(shù)量不斷攀升,。

然而，當(dāng)體量漸大的城市與復(fù)雜變化的環(huán)境遭遇時(shí),，城市安全成為隱憂,。研究表明，我國有三分之二的城市有遭受高強(qiáng)度降水襲擊的可能,，防御災(zāi)害標(biāo)準(zhǔn)偏低,、城市基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、防洪排澇能力不足,，使得城市“看?！钡葐栴}層出不窮，甚至造成人員傷亡,。

為此,，記者日前專訪了中國工程院院士張建云，就應(yīng)對城市化發(fā)展中面臨的防汛減災(zāi)問題進(jìn)行了探討,。

氣候等自然因素使城市弊病更突出顯露

近年來,，“逢暴雨必看海”成為諸多城市面臨的尷尬,。

2011年6月,，5輪暴雨造成湖北武漢多地被淹，“到武漢看?！背蔀榫W(wǎng)絡(luò)流行語,。2012年7月21日,，北京一場特大暴雨造成79人喪生。2018年6月,，受臺風(fēng)“艾云尼”影響,，廣東廣州內(nèi)澇嚴(yán)重，積水引發(fā)的一起觸電事故,，引發(fā)社會強(qiáng)烈關(guān)注,。

今年汛期，受極端天氣影響,，南方多城再陷“看?！惫秩Α＿M(jìn)入6月后,，湖北恩施、宜昌,、荊門等地暴雨反復(fù),，內(nèi)澇積水遲遲難退。廣東廣州發(fā)生“5·22”特大暴雨洪澇災(zāi)害,，地鐵13號線停運(yùn),。還有安徽歙縣，洪水倒灌城區(qū),，一夜?jié)蓢?，?dǎo)致該縣高考語文科目考試推遲。

城市“看?！背深B疾,。久病難愈，癥結(jié)在哪里,？

事實(shí)上,，我國三分之二的城市均有遭受高強(qiáng)度降水襲擊的可能。張建云告訴記者,，根據(jù)南京水利科學(xué)研究院《中國暴雨參數(shù)統(tǒng)計(jì)圖集》《中國暴雨》等資料,，我國城市洪澇高風(fēng)險(xiǎn)的根源是“受季風(fēng)氣候影響”。

從全國降水歷史極值的空間分布來看,，華南,、華東沿海地區(qū)是我國暴雨最頻發(fā)、雨量極值最大的地區(qū),，臺風(fēng)性暴雨和鋒面雨均十分強(qiáng)烈,。例如，2007年7月,，廣東湛江出現(xiàn)24小時(shí)1188毫米的暴雨量,。

“北方和內(nèi)陸地區(qū)雖然歷史暴雨量總體較小,，但也可能達(dá)到十分可觀的量級?！睆埥ㄔ普f,。1998年，陜西山陽的寬坪鎮(zhèn)創(chuàng)下六七個(gè)小時(shí)1300毫米的歷史調(diào)查暴雨記錄,。

“同時(shí),，很多城市還可能遭受多種洪澇致災(zāi)因子的襲擾，如鋒面雨,、臺風(fēng),、局地強(qiáng)對流等?！睆埥ㄔ普f,。一些城市地處江河交匯、濱湖臨海之地,，如廣州,、深圳、武漢,、上海,，存在本地暴雨內(nèi)澇、江河洪水,、沿海風(fēng)暴潮碰頭的風(fēng)險(xiǎn),。一些山區(qū)或丘陵地區(qū)的城市，如重慶,、深圳,，暴雨洪澇易引發(fā)滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害,，加大了城市防汛的難度,。

在此情況下，城市原有的弊病更突出顯露,。

“總體而言,，我國城市防洪排澇的基礎(chǔ)設(shè)施還比較薄弱，防御洪澇災(zāi)害的標(biāo)準(zhǔn)偏低,?！睆埥ㄔ普f。2014年以前,，我國城市室外排水標(biāo)準(zhǔn)一般為1年一遇至2年一遇,，2012年北京“7·21”特大暴雨發(fā)生后，住建部將上述標(biāo)準(zhǔn)提高到2年一遇至5年一遇,；中心城區(qū)的重點(diǎn)地區(qū)達(dá)5年一遇至10年一遇,；內(nèi)河一般為5年至20年一遇,。近些年，國家大力開展“海綿城市”建設(shè)試點(diǎn)和大規(guī)模城市洪澇防治工程建設(shè),，一些城市局部內(nèi)澇現(xiàn)象相對減少,。

“但由于歷史欠賬太多，近期投資只能解決部分重點(diǎn)地區(qū)的突出問題,，想要根本改變城市洪澇災(zāi)害頻發(fā)的狀況,，還需綜合施策、久久為功,?！边@其中，張建云建議處理好一對“新舊關(guān)系”,。

他解釋,，我國一些發(fā)展較早的城市或老城區(qū)，人口和建筑密集,，空間狹小,。在早期規(guī)劃建設(shè)中，因?yàn)槿狈茖W(xué)性,、前瞻性和保護(hù)意識，它們不僅沒有預(yù)留多余的水域空間,，甚至過度占用已有空間,。

如今，許多城市想恢復(fù)或新建洪澇調(diào)控,、蓄滯空間就難了,，代價(jià)也高了，進(jìn)而難以形成健全,、平衡的外排和蓄滯格局,。加上之后的規(guī)劃“缺位”或未被嚴(yán)格執(zhí)行，河湖的連通被阻斷,，水系的調(diào)蓄能力顯著下降,。

城市洪澇能否精準(zhǔn)預(yù)測預(yù)警呢？張建云表示,，目前,，城市暴雨洪澇實(shí)時(shí)信息的監(jiān)測能力不足，暴雨的預(yù)報(bào)預(yù)警精度較低,，可靠性有待提高,。而且，城市洪澇定量模擬的難度也很大,。城市地表水文過程復(fù)雜,，微地形,、地表建筑物、管網(wǎng)狀況等基礎(chǔ)資料缺乏,，數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)性不夠,，這些都直接影響了模擬的精度和預(yù)測預(yù)警信息的發(fā)布。

應(yīng)高度重視城鎮(zhèn)化帶來的災(zāi)害影響

城鎮(zhèn)化是人類生存環(huán)境和生產(chǎn)生活方式的深刻變遷,，會帶來城市及其毗鄰區(qū)氣候,、地理與人文環(huán)境的一系列調(diào)整和改變，故而也會對洪澇災(zāi)害的形勢產(chǎn)生復(fù)雜影響,，涉及致災(zāi)因子,、孕災(zāi)環(huán)境和承災(zāi)體多個(gè)方面。

張建云認(rèn)為,，避免“逢暴雨必看?！钡膶擂危兴膫€(gè)城鎮(zhèn)化帶來的影響需要引起注意,。

一是,，城鎮(zhèn)化形成了復(fù)雜的降水效應(yīng)，提高了洪澇致災(zāi)因子的危險(xiǎn)性,?！半S著城市化的快速發(fā)展和全球氣候變化的影響，城市‘熱島效應(yīng)’等局地因素與背景天氣系統(tǒng)共同作用,，引起城鎮(zhèn)化降水效應(yīng),，城市暴雨呈現(xiàn)增多增強(qiáng)的趨勢?！睆埥ㄔ普f,。

這一點(diǎn)在國內(nèi)外一些城市或城市群的研究中都得到了印證。上世紀(jì)70年代,，美國一項(xiàng)試驗(yàn)顯示,，大都市圈氣候使得圣路易斯城區(qū)及其下風(fēng)向50千米至75千米范圍內(nèi)的夏季降水，相對背景地區(qū)增加了5%至25%,。我國長三角地區(qū)近年的降水資料也顯示,，主要城市中心的夏季降水強(qiáng)度呈現(xiàn)明顯提高的趨勢。

二是,，城鎮(zhèn)化導(dǎo)致下墊面性質(zhì)發(fā)生了變化,，降低了地表透水性。張建云指出,，下墊面性質(zhì)變化是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個(gè)普遍現(xiàn)象,。大量道路、房屋、廣場等人工表面取代農(nóng)田,、植被和裸土等自然表面,，導(dǎo)致地表透水性和洪水調(diào)蓄能力降低。如太湖流域的地表不透水面積率由1985年的不足5%提高到了2018年的30%以上,。其結(jié)果是,，水分的水平運(yùn)動(dòng)大大強(qiáng)化，垂向運(yùn)動(dòng)明顯弱化,，“水滲不下去,，自然容易滯留、泛濫”,。

城鎮(zhèn)化還有一個(gè)特征是地表粗糙性降低和河網(wǎng)渠化,。這一變化會降低地表和河網(wǎng)對洪水的阻滯、調(diào)節(jié)作用,，加快了匯流速度,，使洪水變得更加“迅猛”。

另外,，擠占河湖,、濕地等水域空間，阻斷地表與地下水的交換關(guān)系,，導(dǎo)致洪澇調(diào)蓄空間減少,；市政、商業(yè)設(shè)施建設(shè),，導(dǎo)致地下空間及微地形發(fā)生變化,，形成易積水、難排澇的洼地,。這些都是城鎮(zhèn)化帶來的考驗(yàn)。

三是,，城鎮(zhèn)化導(dǎo)致雨澇排放方式復(fù)雜化,。據(jù)張建云介紹，城市的開發(fā)建設(shè)可能導(dǎo)致原有的排水路徑,、范圍發(fā)生變化,，需要加以動(dòng)態(tài)調(diào)整和適應(yīng)。同時(shí),，城鎮(zhèn)化過程中地表,、地下兩種排水方式此消彼長，地表河網(wǎng)密度降低,，而地下雨水管渠規(guī)模越來越大,，易形成“地下管道-河渠”兩級排水方式。

數(shù)據(jù)顯示，目前,，我國城市排水管道長度已由1978年的19556千米增加到2018年的683485千米,，平均每年增加16598千米。

如此龐大的管道系統(tǒng)如何與河渠及其相關(guān)配套設(shè)施有效銜接呢,？這對排水防澇系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)和維護(hù)管理提出了很高的要求,。

四是，城鎮(zhèn)化導(dǎo)致承災(zāi)體暴露度和脆弱性提高,。張建云告訴記者,，洪澇調(diào)蓄空間的減少、財(cái)富聚集及財(cái)富構(gòu)成的變化,、人群活動(dòng)強(qiáng)度的提高和不合理的開發(fā)建設(shè)等,，都可能提高人員、資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施對洪澇災(zāi)害的暴露度,。一旦發(fā)生洪澇災(zāi)害事件就易造成嚴(yán)重后果,。同時(shí)，隨著城市輻射力的不斷增強(qiáng),，城市洪澇災(zāi)害的次生影響隨之增大,，災(zāi)害鏈條不斷擴(kuò)展，波及面更廣,，擴(kuò)散速度加快,，從而產(chǎn)生各種非傳統(tǒng)的間接影響。

“海綿城市”等新理念尚需“成長”時(shí)間

一方面是不可逆的城鎮(zhèn)化,，另一方面是隱性的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),。我們?nèi)绾螐摹皟呻y”之間找到平衡點(diǎn)和連接點(diǎn)？張建云就城市水治理的問題,，向記者梳理了我國已有的一些探索,。

近年來，在總結(jié)吸收國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,，我國引入或提出了“低影響開發(fā)”“水敏感城市”“海綿城市”“韌性城市”等一系列新理念,。這些理念是對原有城市水治理模式的反思，引發(fā)了強(qiáng)烈而廣泛的共鳴,。

以“海綿城市”為例,，2015年以來，由財(cái)政部,、住建部和水利部分兩批啟動(dòng)了全國“海綿城市”建設(shè)試點(diǎn),，北京、天津,、上海,、武漢,、深圳等30個(gè)城市先后開展了試點(diǎn)建設(shè)。同時(shí),，全國其他城市也大量編制了“海綿城市”建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃,，并加以實(shí)施。

“當(dāng)然,，這里面也存在一些爭議,，焦點(diǎn)在于，從現(xiàn)有的情況來看,，投入和回報(bào)不成正比,。”張建云說,。一些城市不惜“斥巨資”也要上馬“海綿城市”項(xiàng)目,，建設(shè)和管理的費(fèi)用可謂“不菲”，但減災(zāi)效益卻不太明顯,。

有媒體曾在報(bào)道中發(fā)問,，武漢建設(shè)“海綿城市”投資規(guī)模超百億元，為何仍連年發(fā)生嚴(yán)重內(nèi)澇,？對于廣州等城市,，類似疑問也從未消失。

面對爭議,，張建云認(rèn)為,，需要實(shí)事求是地分析?！叭魏我环N理念或模式,，發(fā)揮其功效都需要一定時(shí)間，重金治澇并不意味著一定能在短期見效,。而且由于投資限制,，目前‘海綿城市’建設(shè)試點(diǎn)的范圍只覆蓋了易發(fā)洪澇災(zāi)害的重點(diǎn)地區(qū)?！睆埥ㄔ普f,，“況且任何一種防洪治澇系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)總是有限的。即使在發(fā)達(dá)國家,，一些擁有成熟防洪治澇體系的城市，在超標(biāo)準(zhǔn)暴雨下也會產(chǎn)生嚴(yán)重災(zāi)情,。所以,，對于‘海綿城市’，公眾和媒體不妨多一點(diǎn)耐心,，不要輕率否定,。”

同時(shí)，張建云贊成對“海綿城市”等做法保持冷靜思考,，開展科學(xué)審慎的評估,。他建議，還應(yīng)深化對當(dāng)前各種新理念適用性,、優(yōu)缺點(diǎn)的認(rèn)識,，基于我國城市實(shí)際情況，集成和融合各種理念,，取長補(bǔ)短,，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)治理思路的不斷升級優(yōu)化。

張建云告訴記者,，好做法“不跑偏”要做到“四個(gè)”避免,。

避免治理目標(biāo)跑偏。城市水治理應(yīng)當(dāng)以解決緊迫性,、根本性,、關(guān)鍵性的問題為導(dǎo)向。

“對于我國多數(shù)城市而言,，當(dāng)前及今后一段時(shí)間最突出的問題不是小雨不積水,，而是大雨不產(chǎn)生明顯的內(nèi)澇和水體不黑臭。如果不緊扣這一目標(biāo)規(guī)劃建設(shè),，恐怕花再多時(shí)間,，還是在走彎路?！睆埥ㄔ普f,。

避免碎片化推進(jìn)。張建云表示,，城市水問題治理應(yīng)該致力于打造良性的水循環(huán)系統(tǒng),，推進(jìn)全過程、多尺度的系統(tǒng)治理,。既要合理規(guī)劃城市建設(shè)用地,，落實(shí)地塊和片區(qū)低影響開發(fā)，強(qiáng)化源頭削減,，也要健全雨水管渠系統(tǒng),，同時(shí)還要保護(hù)好城市河湖濕地，使城市排水系統(tǒng)與外部水域合理銜接,，形成一個(gè)完整體系,。

這當(dāng)中，要避免為了“海綿指標(biāo)”考核而建小型海綿體的不當(dāng)行為,。在北方缺水地區(qū),，要避免無限制地建設(shè)濕地和水景觀,。

避免重建輕管、建管失調(diào),。在張建云看來,，一方面，要著力完善灰色和綠色基礎(chǔ)設(shè)施,，優(yōu)化蓄,、滯、滲,、凈,、用、排等措施配置,，建立具有較高標(biāo)準(zhǔn)的防洪排澇工程設(shè)施體系,；另一方面，要充分利用現(xiàn)代科技手段,，強(qiáng)化城市洪澇的立體監(jiān)測監(jiān)控,，提升暴雨洪澇定量預(yù)測預(yù)警水平，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施的精細(xì)化,、智慧化管理和科學(xué)調(diào)度運(yùn)行,，健全應(yīng)急管理體系。

避免行業(yè)分割,?！俺鞘蟹姥瓷婕俺鞘幸?guī)劃、水利,、應(yīng)急,、環(huán)保等多個(gè)部門和行業(yè)。因此,，無論在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段,，還是管理階段，均需要多專業(yè)的共同參與,。避免行業(yè)分割,、各自為政，實(shí)現(xiàn)多部門,、多專業(yè)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng),。”張建云說,。

“點(diǎn)贊”贛州古城,，從歷史中尋找有益啟示

中華民族的發(fā)展史就是一部人與洪澇斗爭的歷史。數(shù)千年來,，我們積累了大量防汛減災(zāi)經(jīng)驗(yàn),。盡管異代不同時(shí)，但古人的經(jīng)驗(yàn)對于現(xiàn)代城市建設(shè)仍有重要啟示,。

張建云“點(diǎn)贊”最多的是江西贛州古城的防洪排澇系統(tǒng),。該系統(tǒng)建于北宋年間，至今尚有部分留存,，而且還發(fā)揮著一定作用,。

資料顯示，贛州古城防洪排水系統(tǒng)由古城墻,、排水溝,、水窗和水塘四部分組成。排水溝根據(jù)地形和街區(qū)布局,，按分區(qū)排水原則,，建成了兩個(gè)排水干道系統(tǒng)，并設(shè)置了水窗（排水溝穿城墻地下通贛江的口門）,，因?yàn)閮蓷l溝的走向形似篆體的“?！薄皦邸倍郑拭案蹨稀?。

張建云從中總結(jié)了五點(diǎn)啟發(fā),。

城市排水管渠布局應(yīng)科學(xué)考慮地形條件，充分利用自然動(dòng)力排水,。贛州古城地形總體中間高,、周邊低，形如龜背狀,。福壽溝正是憑借地勢落差,，自然排水：城北區(qū)域雨、污水由各支溝匯集至壽溝,，從東部,、北部水窗排出；城南區(qū)域的,，則由福溝匯集,，從東南水窗排出；在主溝之外,，還修建了一些支溝,。福壽溝不一味求“直”，而是順應(yīng)地形蜿蜒,，排水坡度大于一般的現(xiàn)代城市管溝,。

城市排水管渠結(jié)構(gòu)和形狀設(shè)計(jì)需遵循力學(xué)原理，并考慮強(qiáng)降雨排放需要,。福壽溝的溝道下部為矩形,、上部采用拱形,，整個(gè)斷面呈拱門狀。這加大了溝道對于地面,、溝道側(cè)壁的承載力,，延長了溝渠的使用期限。同時(shí),，多數(shù)主溝,，史載其斷面“廣二三尺，深五六尺”,。這個(gè)尺寸大于許多現(xiàn)代城市普通排水管溝,，考慮了強(qiáng)降雨排放的需要。

應(yīng)合理安排城區(qū)洪澇調(diào)蓄空間,，實(shí)現(xiàn)排蓄有機(jī)結(jié)合,。除福壽溝外，還有很多水塘與它們相連,。溝塘一體,，“小雨直排、大雨容蓄”,，減輕了強(qiáng)降水時(shí)雨澇外排的壓力,。

要擋排結(jié)合，科學(xué)銜接城區(qū)防洪和排澇,。福壽溝建造時(shí),，不僅考慮了城中雨澇排泄的問題，還考慮到江水倒灌的問題,。建造者根據(jù)水力學(xué)原理,，在出水口處建造了12個(gè)水窗。當(dāng)江水上漲時(shí),，利用江水之力將水窗外閘門自動(dòng)關(guān)閉,，若水位下降到低于水窗時(shí)，則借溝道水之力將內(nèi)閘門沖開,。為保證水窗內(nèi)溝道暢通和具備足夠的排水動(dòng)力,，建造者還采用了改變斷面、增加坡度等方法,，使進(jìn)入水窗的水提高流速2倍至3倍,，水窗的坡度比正常下水道大4.1倍。這樣精細(xì)的,、自適應(yīng)的設(shè)計(jì)即便是現(xiàn)代排水系統(tǒng)也是缺乏的,。

最后一點(diǎn)，贛州古城防洪排澇系統(tǒng)的日常維護(hù)與修繕都做得很好。古往今來,，提高城市防汛減災(zāi)能力是我們不變的追求,。未來，城鎮(zhèn)化仍將快速推進(jìn),，但對城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量要求越來越高,。建設(shè)安全、宜居,、健康、綠色的城市成為我們的目標(biāo),。

為此,，張建云建議，在全國尺度上,，一方面要加強(qiáng)變化條件下的城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)評估,，優(yōu)化人口和經(jīng)濟(jì)布局；另一方面,，要根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平,、自然地理?xiàng)l件和公共安全保障新形勢，更新治理理念和思路,，科學(xué)制定治理標(biāo)準(zhǔn),，并落實(shí)到國土空間規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃中。對于現(xiàn)狀洪澇災(zāi)害防治能力偏低的城市,，應(yīng)加快修訂城市防洪排澇規(guī)劃,，加快完善工程設(shè)施，健全監(jiān)測監(jiān)控體系,，提升應(yīng)急管理能力,。

在中觀尺度上，要做好城市與區(qū)域,、流域防洪排澇的銜接,，優(yōu)化城市群洪澇協(xié)同調(diào)控。長三角,、珠三角,、京津冀地區(qū)分布著大量城市群，也是河湖水系較復(fù)雜的地區(qū),，應(yīng)當(dāng)將城市洪澇協(xié)同治理作為推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共安全管理一體化的重要內(nèi)容,；從城市集群而非單個(gè)城市的角度分析洪澇風(fēng)險(xiǎn)、提出治理思路,，強(qiáng)化骨干河湖與工程的優(yōu)化布局和聯(lián)合調(diào)度,，探索跨行政區(qū)域的洪澇共治方法。

在微觀尺度上,，可以借鑒古今中外的經(jīng)驗(yàn),，做好城市雨洪全過程管理,，構(gòu)建良性的城市水循環(huán)系統(tǒng)。