長江是中國最長的河流，其生物多樣性不僅是水生生態(tài)系統(tǒng)的支撐，也是區(qū)域糧食安全的保障。魚類處于水生生物結構的中上層，是多樣性保護中“最重要、最直接的保護目標之一”。根據(jù)研究數(shù)據(jù)，長江流域生存有400余種魚類，其中淡水魚類350種左右，特有魚類156種。然而近幾十年來，長江水系的漁業(yè)捕撈產(chǎn)量連續(xù)快速下跌，一方面反映長江的魚類資源正在衰竭，另一方面也說明長江的生物多樣性損失以及環(huán)境惡化的嚴重。

隨著推進長江經(jīng)濟帶高質量發(fā)展將“修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置”，自2021年1月1日零時起，長江流域重點水域正式開始全面禁止天然漁業(yè)資源的生產(chǎn)性捕撈，禁漁期限長達十年。“十年禁漁”留給了長江寶貴的休養(yǎng)生息的機會，但也意味著長江流域“靠水吃水”的23.1萬漁民不得不上岸，開啟全新的生活。

作為“十年禁漁”的配套政策，2019年1月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部、人力資源和社會保障部制定了并公布了《長江流域重點水域禁捕和建立補償制度實施方案》，“引導退捕漁民轉崗就業(yè)創(chuàng)業(yè)，有效保障就業(yè)困難漁民基本生計”。補償政策”以地方為主”，鼓勵地方政府“因地制宜、靈活施策”。

自“十年禁漁”全面實施已經(jīng)一年有余，退捕漁民的轉崗就業(yè)情況如何？退漁補償是否到位？針對這些問題，2020年，田貴良教授指導的“十年禁漁下長江江蘇段漁民退捕補償機制研究”團隊開展了為期10個月的調查研究，并獲得了第十七屆“挑戰(zhàn)杯”江蘇省二等獎。田貴良教授及團隊成員吳正、梁嵐、包云香分享了他們在研究過程中的體會。

為什么會關注退捕漁民？是什么引發(fā)了你們的興趣？目前漁民退捕和補償?shù)倪M展如何？ 

水生生物多樣性的保護是“長江大保護”的核心要義。作為生物鏈的中上層，魚類的保護是核心要義的關鍵支撐。長江水系現(xiàn)有魚類400多種，其中淡水魚種350種，其中絕大部分魚類在長江江蘇段多有分布。多年以來的魚類棲息地破壞以及過度捕撈，使得長江已經(jīng)到了“無魚”的境地，因此“禁漁”是讓長江水域的魚類休養(yǎng)生息的重要舉措。

然而“禁漁”意味著原先從事捕撈行業(yè)的漁民必須放棄原來的謀生方式。“禁漁”這項舉措屬于非常典型的行政干預，實施的程度非常徹底，所以其影響范圍和程度都非常大。捕撈業(yè)專業(yè)性強，漁民生計方式單一，且大多年齡大、教育水平低、家庭人口多。漁民上岸即意味著放棄原來的生產(chǎn)要素（船只、捕撈工具等），有些漁民甚至沒有宅基地、住房，如何維持生計，保證生活質量不下降，是一個非常現(xiàn)實的問題。另外，2021年，中國剛實現(xiàn)了第一個百年目標——全面建成小康社會，漁民退捕后，是否會成為新的貧困人口，這也是值得關注的問題。

截至2020年12月，江蘇已經(jīng)完成了“應退盡退”的工作，達到“兩個百分之一百”：退捕百分之一百和上岸百分之一百，這在全國處于領先水平。但是，“上岸百分之一百”只是指漁民不再從事捕撈工作，轉產(chǎn)轉業(yè)還沒有徹底完成。江蘇沿江八市（南京、鎮(zhèn)江、揚州、泰州、常州、無錫、蘇州、南通）的退捕漁民總共有4萬多名。我們抽樣調查得出的數(shù)據(jù)是，江蘇約有75%左右的漁民年齡在46歲以上，這部分漁民的勞動技能比較單一，重新學習新技能難度也比較大，其中大約六成的漁民實現(xiàn)了轉產(chǎn)轉業(yè)，但大多是選擇勞動密集型的行業(yè)，其收入水平與原先捕撈收入還存在比較明顯的差距。

江蘇省現(xiàn)行的補償方案中，有哪些不完善的地方？您和團隊覺得問題的核心是什么？ 

目前，江蘇省沿江八市的相關政策的主要做法是為退捕漁民進行“建檔立卡”，提供一次性補貼，補貼數(shù)額由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異，從幾萬到十幾萬不等，另外還有引導漁民進行轉產(chǎn)就業(yè)；但針對漁民不同的需求和具體情況，在個性化、精準化的幫扶上還做得不夠具體，需要考慮不同家庭、不同個體面臨的不同困難。從我們的調研數(shù)據(jù)來看，漁民之間的收入差距較大，技術性較強的漁民家庭年收入將近30萬，而一些年齡大的、采用傳統(tǒng)捕撈方式的家庭年收入只有一兩萬，因此他們的需求也不一樣。

目前的補償政策是針對有捕撈證的漁民，而從調研中我們了解到，實際上并不是所有退捕的漁民都擁有捕撈證。這些沒有捕撈證的漁民處于灰色地帶，目前還缺少政府的幫扶，另外這部分漁民群體的數(shù)量和分布等信息也不明確。由于缺少幫扶和約束，這部分漁民極有可能“返捕”，給禁漁政策實施的效果帶來折扣。

從補償?shù)馁Y金來源上看，目前的補償主要是依靠政府財政，這對一些地方政府來說是個比較吃力的任務，甚至有“杯水車薪”的意味。從政策的可持續(xù)性角度，如何運用好“誰受益，誰補償”的思路，在政府財政買單的同時，通過政策創(chuàng)新，讓漁民從禁漁政策受益方得到更多補償，也是需要更多思考的地方。

研究團隊提出了以“滿意度”作為補償?shù)暮饬繕藴剩瑸槭裁葱枰獜臐M意度的角度來思考補償標準的問題？ 

退捕對于漁民來說相當于是生存方式的轉變，我們要如何用金錢去衡量生存呢？這就好比讓我們用金錢去衡量生命的價值，生命的價值是多少呢？很顯然，這其中沒有一個固定的量化標準。在很多生態(tài)經(jīng)濟學的研究中，對于一些難以量化評估價值的資源，經(jīng)濟學家通常會通過衡量“支付意愿”1（willingness to pay）來進行價值評估。受此啟發(fā)，我們希望通過衡量退捕漁民的滿意度，即補償多少能夠讓漁民滿意，來評估補償標準的合理性和正確性。

另外，從政策實施的角度來看，退捕漁民是“十年禁漁”政策的最終落實者。如果漁民在參與這項政策落實的過程中沒有了積極性和責任感，這必然不利于政策的持久實施，這就有悖于當初制定這項政策的初衷。目前，我們生態(tài)環(huán)境保護的相關政策非常重視發(fā)揮政府宏觀調控和市場調節(jié)在其中的作用，但有些遺憾的是讓公眾主動參與的政策設計還很不足。在“十年禁漁”這項政策中，如果我們要讓漁民主動積極參與，首先就是要滿足漁民們本身的需求。充分的公眾參與，使這項政策能夠成為一項“主動參與式”的制度設計，是政策可持續(xù)落實的保證。這也是另一個我們認為需要以“滿意度”做為衡量標準的原因。

生態(tài)補償?shù)牡讓舆壿嬍恰罢l受益誰補償”，我們應該如何理解禁漁退捕過程中的“受益-補償”關系？ 

禁漁退捕作為一個典型的生態(tài)環(huán)境保護行為，具有明顯的經(jīng)濟外部性2（externalities）。這給很多行業(yè)、人群，包括一定范圍內的居民，都帶來正向的影響，使之受益，這樣的外部性輻射范圍很大；此外，不僅是當代人，禁漁也給子孫后代留下更多的生物物種多樣性和優(yōu)美的環(huán)境，給可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造機會。這樣一來，我們認為，對于不容易區(qū)分的[受益]群體，我們就需要依靠政府財政補貼[利益受損的漁民]；而對于另一些容易區(qū)分的群體，例如房地產(chǎn)開發(fā)商、旅游業(yè)、供水業(yè)、航運業(yè)等這些受益主體，我們可以考慮從他們的額外收益中抽取一部分用于補貼。對于長江的生態(tài)系統(tǒng)服務功能，其價值應該同時包括直接使用價值、間接使用價值，除了景觀等的直接使用價值，對于供水、航運等領域存在節(jié)約成本的間接使用價值，需要從這些收益中重新分配一部分[來補償利益受損的漁民]。另一方面，餐飲業(yè)盡管現(xiàn)在已經(jīng)無法販賣江鮮，但作為曾經(jīng)的受益方，也應該承擔補償?shù)呢熑巍?/p>

您和團隊提出的基于可持續(xù)生計的補償框架中，除了貨幣形式的補償之外，也包括“社會待遇補償”，這應該如何理解？其中，退捕漁民的再就業(yè)要如何保障？ 

我們認為，退捕漁民的補償應該采取貨幣補償和非貨幣補償（即社會待遇補償）相結合的模式。其中，社會待遇補償應該包括就業(yè)培訓、子女教育保障與養(yǎng)老保障。有三個原因必須要考慮“社會待遇補償”。第一是因為退捕人群中，中老年人居多，他們上岸后會涉及到如何謀生的問題；第二是因為漁民這一行業(yè)性質特殊，經(jīng)常好幾天甚至一個月都在水上，社會關系網(wǎng)絡單一；第三是因為漁民的社會地位較低，俗話說“上無片瓦，下無寸土”，漁民上岸后再就業(yè)容易遭受偏見和歧視。這一系列原因都會導致漁民上岸后的民生保障出現(xiàn)問題，因此不能只提供貨幣形式的補償。

根據(jù)我們的抽樣調查和分析，造成漁民之間收入差距的因素主要有三個。第一是區(qū)域，例如蘇州、常州漁民的收入普遍比其他地區(qū)高；第二是年齡，在蘇州、常州這部分漁民群體中，30多歲的漁民收入更高；第三是學歷，但學歷的影響遠不如前兩點，因此我們更需要關注區(qū)域和年齡的差異。考慮到這些差距，對退捕漁民的補償應該注重：第一，保障漁民的基本生活；第二，改善漁民的社會地位；第三，有針對性地幫助漁民再就業(yè)。

退捕漁民的再就業(yè)沒有辦法一蹴而就，我們認為需要從三個維度入手。首先是保障機制，我們一是要構建退捕漁民的失業(yè)保險體制，二是希望政府出臺社會吸納漁民群體的配套政策，例如給予吸納漁民群體的崗位稅費折扣，或是給用人單位減免稅收、補貼費用等。

其次是漁民的就業(yè)意愿和就業(yè)能力。第一要增強轉產(chǎn)轉業(yè)的培訓力度和再就業(yè)信息的宣傳，對有就業(yè)意愿和能力的漁民納入公共服務的就業(yè)體系；第二，除了傳統(tǒng)的線下招聘會，利用互聯(lián)網(wǎng)來幫助漁民再就業(yè)；第三，加大創(chuàng)業(yè)幫扶，對有創(chuàng)業(yè)需求的漁民提供無息貸款或低息貸款，鼓勵自主增收，例如南京六合區(qū)就積極探索為退捕漁民提供轉產(chǎn)創(chuàng)業(yè)金融信貸支持。

第三是開發(fā)產(chǎn)業(yè)。漁民的轉產(chǎn)方向一般是行業(yè)內轉產(chǎn)和行業(yè)外轉業(yè)兩種，行業(yè)內轉產(chǎn)就是之前提到的“捕撈變養(yǎng)殖”、”捕魚變護魚”等；行業(yè)外轉業(yè)主要是轉變勞動力的形式，探索開發(fā)適合漁民的新產(chǎn)業(yè)模式，例如四川省瀘州市江陽區(qū)“退捕漁民+農(nóng)業(yè)園區(qū)”的模式，稻漁綜合種養(yǎng)、水產(chǎn)養(yǎng)殖加工、休閑漁業(yè)等模式都是值得積極探索的。

私營行業(yè)可以在漁民退捕和補償?shù)倪^程中發(fā)揮什么作用？Covid疫情會對此有什么影響？ 

疫情以及一些不確定性的確對私營行業(yè)帶來了很大的沖擊，尤其是對抗風險能力較弱的中小企業(yè)。中國2021年的國內生產(chǎn)總值比上年增長8.1%，而李克強總理今年的政府工作報告預期2022年增長5.5%左右，這也反映了疫情之下全球經(jīng)濟面臨的下行壓力。但同時我們也應看到我國經(jīng)濟的韌性還很強，很多企業(yè)已經(jīng)慢慢熟悉在疫情這一大環(huán)境下，最大限度地維持企業(yè)的正常經(jīng)營，并且中小企業(yè)在這方面具有更強的靈活性。根據(jù)我們之前的調查研究，盡管經(jīng)濟增長放緩，一些企業(yè)還是存在“用工難”的問題，因為他們希望找到穩(wěn)定的勞動力，所以還存在可觀的崗位空缺，給退捕漁民提供就業(yè)崗位的空間還很大；隨著中國社會的發(fā)展進步，越來越多的企業(yè)也更加意識到企業(yè)的社會責任，對于ESG3議題的關注越來越密切，因此愿意去幫助有困難的群體。

但這其中也有一個明顯的問題，那就是如何將企業(yè)的需求和退捕漁民的需求進行匹配——這需要擴大信息的互通和共享，解決雙方的現(xiàn)實需要。另外，受疫情影響，一些招聘會、技能培訓都轉為線上，造成教育水平低、年齡大的群體會錯失很多機會。政府在這中間也應扮演橋梁作用，將需要招工的企業(yè)和需要轉產(chǎn)轉業(yè)的漁民對接起來，這樣有利于招工企業(yè)對應聘漁民進行針對性的培訓，節(jié)約成本和時間。另外，從政府角度來說，對于吸納退捕漁民就業(yè)的中小企業(yè)，我們呼吁給予適當?shù)亩愘M減免和經(jīng)營成本補貼。

禁漁退捕過程中，我們要如何發(fā)揮漁民的“自助”（自我?guī)椭┳饔茫坷纾欠翊嬖诨ブ鷪F體等？ 

漁民是特殊的群體，很多人世代打魚為生，因此形成了以家族為單位的小群體，但各個小群體之間的交流和聯(lián)系不緊密。根據(jù)我們的了解，在互助團體這一塊，目前存在的主要是中國漁業(yè)互保協(xié)會，在2020年提了“中國漁業(yè)互助保險社”的概念，然而它主要針對漁民事故，因不可抗力因素導致的退捕和失業(yè)并沒有納入其中。關于退捕漁民之間的互助，我們呼吁這些團體也能關注到這個現(xiàn)狀，不論是提供物質的支持，還是發(fā)揮組織作用，協(xié)助退捕漁民進行互幫互助，特別是在需求匹配、信息共享等方面，從而改變漁民自身轉變“靠山吃山、靠水吃水”的觀念，實現(xiàn)“退得出、穩(wěn)得住、能致富”的目標。

如何用最簡短的方式，說服政府官員接納你們的建議？

禁漁政策的實施應注重漁民退捕的獲得感。對退捕漁民的補償和幫扶，要讓他們不僅僅是長江大保護政策的執(zhí)行者、貢獻者，同時也要成為落實者、受益者。這一點要通過政策創(chuàng)新來實現(xiàn)，包括豐富補償內容、提高補貼額度、增加就業(yè)幫扶、激勵社會接納等方面。

相關科學家

注釋

1 支付意愿（Willingness to Pay）是經(jīng)濟學上的概念，指人們?yōu)榱双@取某個資源愿意支付的最大價格，通俗來講即為了獲取某物品或服務愿意付出的最高數(shù)量的金錢。可參閱《The Economy: Economics for a changing world》。

2 經(jīng)濟外部性（Externalities）是經(jīng)濟學上的概念，也稱“外部效應”，指某個生產(chǎn)、消費或其他決策行為給他人帶來的正面或負面的影響，但這些人并非是約定（協(xié)議）規(guī)定的受益或責任方，之所以稱之為“外部性”是因為其影響并非在約定（協(xié)議）范圍之內。可參閱《The Economy: Economics for a changing world》。

3 ESG是環(huán)境（Environmental）、社會（Social）和公司治理（Governance）的縮寫，是一種以企業(yè)服務社會目標程度為衡量標準的評估方式，超越了單純的代表企業(yè)股東贏取利益這一目標。