2021年1月6日，國(guó)家發(fā)改委、水利部等10部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)污水資源化利用的指導(dǎo)意見》（發(fā)改環(huán)資[2021]13號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》）。《意見》以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，秉承“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念和“節(jié)水優(yōu)先”的新時(shí)期治水方針，以破解水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)損害等水問(wèn)題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展、滿足人民美好生活的需要為目標(biāo)，以2025年和2035年為規(guī)劃水平年，提出了我國(guó)實(shí)施污水資源化戰(zhàn)略的總體要求，明確了三大重點(diǎn)領(lǐng)域、六項(xiàng)重點(diǎn)工程、五項(xiàng)體制機(jī)制改革任務(wù)，提出了三大保障措施，對(duì)今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)污水資源化戰(zhàn)略落地實(shí)施指明了方向。

?一、《意見》制定出臺(tái)的背景?

2019年9月，國(guó)家污水資源化專題調(diào)研組向中央領(lǐng)導(dǎo)提交了《關(guān)于實(shí)施國(guó)家污水資源化的專題調(diào)研報(bào)告》，得到中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和批示，要求國(guó)家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、水利部會(huì)同有關(guān)部委認(rèn)真研究，提出相應(yīng)的意見。為落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)批示精神，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)牽頭于2019年10月，進(jìn)一步聽取了“關(guān)于實(shí)施國(guó)家污水資源化的建議”主筆人及有關(guān)專家領(lǐng)導(dǎo)的意見建議。

《意見》共設(shè)置了9個(gè)專題，其中水利部與國(guó)家發(fā)展改革委共同牽頭負(fù)責(zé)專題二“缺水地區(qū)節(jié)水及污水資源化利用研究”和專題七“黃河流域水資源節(jié)約和污水資源化利用研究”的調(diào)查研究工作。《意見》要求結(jié)合實(shí)地調(diào)研，形成調(diào)研報(bào)告，研究起草推進(jìn)污水資源化利用的指導(dǎo)意見或規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)推動(dòng)各部門或有關(guān)地方印發(fā)相關(guān)實(shí)施方案或試點(diǎn)實(shí)施方案，形成污水資源化利用“1+N”實(shí)施方案。

為落實(shí)《意見》要求，各部門按照責(zé)任分工開展了大量實(shí)地調(diào)查研究工作，其中水利部于2019年11月6-15日和2020年9月8日-18日先后組織開展了兩輪實(shí)地調(diào)研工作，在綜合考慮好中差、東中西部等因素基礎(chǔ)上，篩選了河北、山西、內(nèi)蒙古、寧夏、甘肅、河南、山東、江蘇、浙江、廣東、云南11個(gè)省的18個(gè)城市，開展了實(shí)地調(diào)研，在此基礎(chǔ)上編制了水利部門負(fù)責(zé)的實(shí)施方案。

?二、《意見》制定出臺(tái)的意義?

我國(guó)是世界主要經(jīng)濟(jì)體中受水資源脅迫程度最高的國(guó)家之一。人多水少、水資源時(shí)空分布不均、水資源與土地資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局不匹配是我國(guó)基本水情。自上世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)水資源短缺問(wèn)題日益凸顯，隨著近年來(lái)我國(guó)城市化快速發(fā)展、工業(yè)化持續(xù)推進(jìn)，導(dǎo)致水資源供需矛盾突出、生態(tài)與環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)峻，已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

實(shí)施污水資源化利用有利于緩解我國(guó)水資源短缺矛盾，改善城鄉(xiāng)水生態(tài)環(huán)境，助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，在全面推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展和中華民族偉大復(fù)興的新時(shí)期，具有十分重要的意義。

首先，污水資源化利用有利于緩解我國(guó)水資源短缺矛盾。新時(shí)期，為保障糧食、能源、生態(tài)等安全，實(shí)施鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)化、工業(yè)現(xiàn)代化及建設(shè)美麗中國(guó)等重大戰(zhàn)略，都對(duì)水資源供給的量和質(zhì)提出需求。根據(jù)2018年《中國(guó)水資源公報(bào)》，我國(guó)現(xiàn)狀全國(guó)城鎮(zhèn)廢污水排放量達(dá)750億m3。污水具有數(shù)量大分布廣、水量水質(zhì)相對(duì)穩(wěn)定、不受季節(jié)影響等特點(diǎn)，因此具有廣闊的利用潛力和前景。其次，污水資源化利用有利于改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。十八大以來(lái)，隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)水環(huán)境治理力度不斷加大，水環(huán)境質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，但形勢(shì)依然嚴(yán)峻；實(shí)施污水資源化利用，可直接減少?gòu)U污水排放量，提高各類污水處理廠尾水出水標(biāo)準(zhǔn)，從而減少江河湖泊水污染負(fù)荷，對(duì)于改善我國(guó)江河湖泊水體和水功能區(qū)水質(zhì)，保障河湖健康具有重要意義。

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期，生態(tài)文明建設(shè)也正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的窗口期。污水資源化，在有效改善環(huán)境污染和生態(tài)惡化的同時(shí)，還能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展增加新動(dòng)能。

?三、污水資源化利用的難點(diǎn)?

目前，我國(guó)污水資源化利用尚處于起步階段，發(fā)展不充分，利用水平不高，與建設(shè)美麗中國(guó)的需要還存在不小差距，我國(guó)推進(jìn)污水資源化利用過(guò)程中還存在一些問(wèn)題。

首先，目前國(guó)家層面法規(guī)制度仍不健全。除《水法》《水污染防治法》等有關(guān)條款外，國(guó)家層面尚無(wú)污水資源化利用方面的法律法規(guī)或規(guī)范性文件，導(dǎo)致地方政府在污水資源化利用過(guò)程中無(wú)法可依。其次，管理體制機(jī)制不完善。目前國(guó)家發(fā)展改革委、水利、住建、工信、生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多部門均有污水處理回用的職責(zé)，相關(guān)部門根據(jù)各自工作需要，從不同角度對(duì)污水資源化利用進(jìn)行探索和監(jiān)管，部門之間權(quán)責(zé)交錯(cuò)，缺乏共享機(jī)制，資金渠道分散，工作協(xié)調(diào)難度大，難以形成合力。第三，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系未有效銜接。全國(guó)污水處理廠均執(zhí)行《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18918-2002）。但該標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)于污水處理廠排放水質(zhì)的最高要求（一級(jí)A），仍然與現(xiàn)行的《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3838-2002）中最低水質(zhì)要求（Ⅴ類水體）存在較大差距；不同部門之間的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容不銜接，現(xiàn)有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與推薦性國(guó)家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)未能形成協(xié)同機(jī)制。第四，市場(chǎng)機(jī)制尚不健全。目前，自來(lái)水價(jià)格較低，而污水資源化利用成本較高，水價(jià)杠桿作用不能有效發(fā)揮，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用不能充分體現(xiàn)；同時(shí)，再生水的用戶不同，其水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，目前尚未形成“分質(zhì)供水、優(yōu)水高價(jià)”的污水資源化價(jià)格機(jī)制。第五，財(cái)政扶植力度不夠。污水資源化利用具有較強(qiáng)的公益性，而污水資源化利用設(shè)施建設(shè)與處理成本較高，建設(shè)前期、配套管網(wǎng)建設(shè)等缺乏必要的財(cái)政扶持，也是導(dǎo)致污水資源化利用水平不高的重要原因。第六，激勵(lì)機(jī)制不健全。目前，國(guó)家及省區(qū)層面缺乏對(duì)污水資源化利用的激勵(lì)政策，包括財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制、稅費(fèi)減免、項(xiàng)目支持等，導(dǎo)致不少地區(qū)污水資源化利用積極性不高。近年來(lái)，因?qū)嵤盃I(yíng)改增”稅收制度，還進(jìn)一步加重了再生水企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。第七，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善。目前，污水資源化利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，配套管網(wǎng)建設(shè)不完善，嚴(yán)重影響了污水資源化利用的覆蓋面和可達(dá)性，限制了污水資源化利用的發(fā)展。第八，規(guī)模化推廣技術(shù)緊缺。目前，污水資源化利用領(lǐng)域缺乏經(jīng)濟(jì)高效的污水處理工藝、儀器設(shè)備、膜材料等，使得獲取優(yōu)質(zhì)再生水的處理成本高，大規(guī)模推廣利用存在技術(shù)障礙。第九，農(nóng)村污水資源化利用薄弱。農(nóng)村人口密度小、住宅分散、污水收集率低，鋪設(shè)管道、建設(shè)污水處理廠的成本、運(yùn)行費(fèi)用高，目前尚缺少農(nóng)村分散式污水收集、處理、利用的全套解決方案。第十，公眾意識(shí)不強(qiáng)。由于受傳統(tǒng)觀念的影響，公眾對(duì)再生水甚至是海水淡化的水質(zhì)和使用效果存在疑慮，接受程度不高，這也是目前再生水較少用于農(nóng)業(yè)灌溉的一個(gè)重要原因，直接影響了污水資源化利用水平的提高。

?四、幾點(diǎn)理解?

?1、關(guān)于豐水地區(qū)怎么推進(jìn)?

《意見》（四）“豐水地區(qū)結(jié)合流域水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善需求，科學(xué)合理確定污水處理廠排放限值，以穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放為主，實(shí)施差別化分區(qū)提標(biāo)改造和精準(zhǔn)治污”。目前污水處理廠排放限值城市一般以一級(jí)A排放，鎮(zhèn)村一般以一級(jí)B排放。前面已經(jīng)分析《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》存在的問(wèn)題，因此，確定科學(xué)合理的排放限值是目前急迫需要解決的。實(shí)施差別化分區(qū)提標(biāo)改造中的差別化需要明確如何分區(qū)分類，另外提標(biāo)改造能耗勢(shì)必增加，成本也會(huì)隨之加大。太湖流域很多污水處理廠已經(jīng)從一級(jí)A排放提標(biāo)到準(zhǔn)Ⅳ類排放，若再進(jìn)一步提標(biāo)，阻力較大。因此，要盡快研究提標(biāo)的成本效益，提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略（政策）。

《意見》（八）“實(shí)施區(qū)域再生水循環(huán)利用工程。推動(dòng)建設(shè)污染治理、生態(tài)保護(hù)、循環(huán)利用有機(jī)結(jié)合的綜合治理體系，在重點(diǎn)排污口下游、河流入湖（海）口、支流入干流處等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)因地制宜建設(shè)人工濕地水質(zhì)凈化等工程設(shè)施，對(duì)處理達(dá)標(biāo)后的排水和微污染河水進(jìn)一步凈化改善后，納入?yún)^(qū)域水資源調(diào)配管理體系，可用于區(qū)域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)水、工業(yè)生產(chǎn)和市政雜用”。雖然后面提出選擇缺水地區(qū)積極開展區(qū)域再生水循環(huán)利用試點(diǎn)示范。我們認(rèn)為，這一條對(duì)豐水地區(qū)的指導(dǎo)作用更有現(xiàn)實(shí)意義。豐水地區(qū)再生水利用最大的目的是減少污水排放，減少污染物入河。對(duì)于豐水地區(qū)采用污水處理廠出口達(dá)標(biāo)排放在經(jīng)過(guò)人工濕地凈化排水水體，參與區(qū)域水資源統(tǒng)一調(diào)配，這個(gè)思路是完全正確的。目前可能要做的是濕地凈化后排放的排水標(biāo)準(zhǔn)也要盡快制定，目前江蘇等地采用地表水準(zhǔn)Ⅳ類（COD、氨氮、總磷）排放，可能不同的區(qū)域有不同要求，也需要加以研究。

《意見》（十一）“實(shí)施污水近零排放科技創(chuàng)新試點(diǎn)工程。選擇有代表性的國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家高新區(qū)）開展技術(shù)綜合集成與示范，研發(fā)集成低成本、高性能工業(yè)廢水處理技術(shù)和裝備，打造污水資源化技術(shù)、工程與服務(wù)、管理、政策等協(xié)同發(fā)力的示范樣板。在長(zhǎng)三角地區(qū)遴選電子信息、紡織印染、化工材料等國(guó)家高新區(qū)率先示范”。這樣可以理解為污水減排的極致，實(shí)現(xiàn)零排放。最有條件、最迫切的是長(zhǎng)三角地區(qū)，一來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、用水量大；二來(lái)污染負(fù)荷大而強(qiáng)；三是政府環(huán)境保護(hù)意識(shí)強(qiáng)，人民群眾向往美好生活意愿強(qiáng)烈等。所以在長(zhǎng)三角地區(qū)在高新區(qū)等率先示范零排放是可行的。

?2、關(guān)于缺水地區(qū)怎么推進(jìn)?

《意見》對(duì)缺水地區(qū)的指導(dǎo)作用很大。對(duì)缺水地區(qū)提出具體量化指標(biāo)，如：“全國(guó)地級(jí)及以上缺水城市再生水利用率達(dá)到25%以上，京津冀地區(qū)達(dá)到35%以上”等。

《意見》（四）“缺水地區(qū)特別是水質(zhì)型缺水地區(qū)，在確保污水穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放前提下，優(yōu)先將達(dá)標(biāo)排放水轉(zhuǎn)化為可利用的水資源，就近回補(bǔ)自然水體，推進(jìn)區(qū)域污水資源化循環(huán)利用。資源型缺水地區(qū)實(shí)施以需定供、分質(zhì)用水，合理安排污水處理廠網(wǎng)布局和建設(shè)，在推廣再生水用于工業(yè)生產(chǎn)和市政雜用的同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)逐段補(bǔ)水的方式將再生水作為河湖濕地生態(tài)補(bǔ)水”。對(duì)這段話的理解是：由于直接利用（工業(yè)生產(chǎn)、市政雜用、居民生活、回灌地下水等）畢竟有限，因此，缺水地區(qū)應(yīng)該把污水作為重要的水源看待，在不能直接利用情況下，作為河湖濕地生態(tài)補(bǔ)水，達(dá)標(biāo)排放水回補(bǔ)自然水體，參與區(qū)域水資源化循環(huán)利用。

《意見》（九）“缺水地區(qū)將市政再生水作為園區(qū)工業(yè)生產(chǎn)用水的重要來(lái)源，嚴(yán)控新水取用量。推動(dòng)工業(yè)園區(qū)與市政再生水生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)單位合作，規(guī)劃配備管網(wǎng)設(shè)施。選擇嚴(yán)重缺水地區(qū)創(chuàng)建產(chǎn)城融合廢水高效循環(huán)利用創(chuàng)新試點(diǎn)。有條件的工業(yè)園區(qū)統(tǒng)籌廢水綜合治理與資源化利用，建立企業(yè)間點(diǎn)對(duì)點(diǎn)用水系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)廢水循環(huán)利用和分級(jí)回用”。應(yīng)該說(shuō)《意見》對(duì)缺水地區(qū)園區(qū)工業(yè)生產(chǎn)用水應(yīng)該首先利用市政再生水作出明確規(guī)定，在取水許可等階段就應(yīng)該加以控制取用常規(guī)水源。當(dāng)然為了做好再生水利用，也提出了創(chuàng)建產(chǎn)城融合廢水高效循環(huán)利用要求等。

《意見》還對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村污水畜禽糞污和漁業(yè)養(yǎng)殖尾水利用作出了“種養(yǎng)結(jié)合、以用促治”“到2025年全國(guó)畜禽糞污綜合利用率達(dá)到80%以上”等相應(yīng)的要求。另外，雖然強(qiáng)調(diào)了以城鎮(zhèn)生活污水資源化利用為突破口，但《意見》（五）也對(duì)工業(yè)廢水資源化利用作出了明確要求。同時(shí)，《意見》強(qiáng)調(diào)了以缺水地區(qū)和水環(huán)境敏感區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)。目前看來(lái)，對(duì)《意見》提出的一些特有名詞可能還需要專門的解釋。如哪些是污水資源利用的水環(huán)境敏感區(qū)域，好像也很難界定等。

?五、相關(guān)建議?

為推動(dòng)污水資源化實(shí)施進(jìn)程，結(jié)合我國(guó)污水資源化利用現(xiàn)狀和存在問(wèn)題，提出如下建議。

首先，加快立法或修訂現(xiàn)有法律法規(guī)，讓管理有法可依。建議由全國(guó)人民代表大會(huì)盡快出臺(tái)“中華人民共和國(guó)節(jié)水法”，或盡快修訂《中華人民共和國(guó)水法》，進(jìn)一步明確節(jié)水和污水資源化相關(guān)內(nèi)容；建議國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家節(jié)約用水條例》或《污水資源化利用條例》或“再生水等非常規(guī)水資源配額制度”，細(xì)化污水資源化實(shí)施的具體規(guī)定。

其次，強(qiáng)化《意見》落實(shí)。當(dāng)前，《意見》已經(jīng)印發(fā)，為確保落地實(shí)施，建議進(jìn)一步壓實(shí)地方責(zé)任，建立監(jiān)督考核機(jī)制，推動(dòng)省、市、縣等各級(jí)地方政府制定相關(guān)規(guī)劃或?qū)嵤┓桨福瑥?qiáng)化污水監(jiān)督管理和考核，完善公眾參與機(jī)制，加大宣傳力度。

第三，建立強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)制或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)，提高管控能力。建議組建專門機(jī)構(gòu)，形成綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)施水務(wù)一體化管理，避免過(guò)去在政府管理方面存在“缺位、錯(cuò)位、越位”現(xiàn)象，逐步擺脫制約污水資源化利用的體制性障礙，保障其有序進(jìn)入良性軌道。

第四，加大資金支持與政策傾斜力度。在管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段，國(guó)家給予污水資源化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項(xiàng)資金支持，并拓寬建設(shè)資金來(lái)源渠道，與地方政府和相關(guān)企業(yè)共同承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用；在運(yùn)行維護(hù)管理階段，對(duì)企業(yè)和用戶在稅收、補(bǔ)貼等方面給予政策傾斜，深挖市場(chǎng)潛能，催生相關(guān)主體的內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)污水資源化市場(chǎng)的良好運(yùn)行。

第五，逐步推進(jìn)，示范引領(lǐng)。建議在全國(guó)范圍內(nèi)盡快選擇一批代表性和典型性區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)應(yīng)用，系統(tǒng)梳理制約廣泛利用的問(wèn)題，強(qiáng)化污水資源化利用的分類管理，科學(xué)評(píng)估投入與產(chǎn)出的平衡點(diǎn)，明確用于河湖生態(tài)補(bǔ)水的提質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及費(fèi)用，建立適宜的價(jià)格機(jī)制，形成面向不同來(lái)源、不同用戶，可復(fù)制可推廣的區(qū)域污水資源化系統(tǒng)性解決方案，為全國(guó)全面范圍內(nèi)穩(wěn)健鋪開提供依據(jù)和參考。

第六，加快污水資源化利用模式研究。根據(jù)不同用水目的，針對(duì)不同污水來(lái)源、不同用水戶，結(jié)合豐、缺水地區(qū)用水需求、水質(zhì)處理要求、工藝水平、供水成本等，加強(qiáng)不同地區(qū)、不同用水領(lǐng)域的污水資源化利用模式研究，為各地開展污水資源化利用提供可參考依據(jù)。

第七，編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一口徑，實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理。建議充分考慮我國(guó)南北方差異，借鑒一些地方已取得的現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)和成果，抓緊編寫國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一口徑、明確定義、具體標(biāo)準(zhǔn)。