2021年1月6日,，國家發(fā)改委,、水利部等10部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進污水資源化利用的指導(dǎo)意見》（發(fā)改環(huán)資[2021]13號，以下簡稱《意見》）,?！兑庖姟芬粤?xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，秉承“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念和“節(jié)水優(yōu)先”的新時期治水方針,，以破解水資源短缺,、水環(huán)境污染、水生態(tài)損害等水問題,，促進經(jīng)濟社會綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展,、滿足人民美好生活的需要為目標(biāo)，以2025年和2035年為規(guī)劃水平年,，提出了我國實施污水資源化戰(zhàn)略的總體要求,，明確了三大重點領(lǐng)域、六項重點工程,、五項體制機制改革任務(wù),，提出了三大保障措施，對今后一個時期我國污水資源化戰(zhàn)略落地實施指明了方向,。

?一,、《意見》制定出臺的背景?

2019年9月，國家污水資源化專題調(diào)研組向中央領(lǐng)導(dǎo)提交了《關(guān)于實施國家污水資源化的專題調(diào)研報告》,，得到中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和批示,，要求國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部,、水利部會同有關(guān)部委認真研究,，提出相應(yīng)的意見,。為落實中央領(lǐng)導(dǎo)批示精神，國家發(fā)展改革委會牽頭于2019年10月,，進一步聽取了“關(guān)于實施國家污水資源化的建議”主筆人及有關(guān)專家領(lǐng)導(dǎo)的意見建議,。

《意見》共設(shè)置了9個專題，其中水利部與國家發(fā)展改革委共同牽頭負責(zé)專題二“缺水地區(qū)節(jié)水及污水資源化利用研究”和專題七“黃河流域水資源節(jié)約和污水資源化利用研究”的調(diào)查研究工作,?！兑庖姟芬蠼Y(jié)合實地調(diào)研，形成調(diào)研報告,，研究起草推進污水資源化利用的指導(dǎo)意見或規(guī)劃,，在此基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)推動各部門或有關(guān)地方印發(fā)相關(guān)實施方案或試點實施方案,，形成污水資源化利用“1+N”實施方案,。

為落實《意見》要求，各部門按照責(zé)任分工開展了大量實地調(diào)查研究工作,，其中水利部于2019年11月6-15日和2020年9月8日-18日先后組織開展了兩輪實地調(diào)研工作,，在綜合考慮好中差、東中西部等因素基礎(chǔ)上,，篩選了河北,、山西、內(nèi)蒙古,、寧夏,、甘肅、河南,、山東,、江蘇、浙江,、廣東,、云南11個省的18個城市，開展了實地調(diào)研,，在此基礎(chǔ)上編制了水利部門負責(zé)的實施方案,。

?二、《意見》制定出臺的意義?

我國是世界主要經(jīng)濟體中受水資源脅迫程度最高的國家之一,。人多水少、水資源時空分布不均,、水資源與土地資源和經(jīng)濟社會發(fā)展布局不匹配是我國基本水情,。自上世紀80年代以來，我國水資源短缺問題日益凸顯,，隨著近年來我國城市化快速發(fā)展,、工業(yè)化持續(xù)推進,，導(dǎo)致水資源供需矛盾突出、生態(tài)與環(huán)境問題嚴峻,，已成為制約我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸,。

實施污水資源化利用有利于緩解我國水資源短缺矛盾，改善城鄉(xiāng)水生態(tài)環(huán)境,，助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,，在全面推動生態(tài)文明建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展和中華民族偉大復(fù)興的新時期,，具有十分重要的意義,。

首先，污水資源化利用有利于緩解我國水資源短缺矛盾,。新時期,，為保障糧食、能源,、生態(tài)等安全,，實施鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)化,、工業(yè)現(xiàn)代化及建設(shè)美麗中國等重大戰(zhàn)略,，都對水資源供給的量和質(zhì)提出需求。根據(jù)2018年《中國水資源公報》,，我國現(xiàn)狀全國城鎮(zhèn)廢污水排放量達750億m3,。污水具有數(shù)量大分布廣、水量水質(zhì)相對穩(wěn)定,、不受季節(jié)影響等特點,，因此具有廣闊的利用潛力和前景。其次,，污水資源化利用有利于改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,。十八大以來，隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進,，我國水環(huán)境治理力度不斷加大,，水環(huán)境質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，但形勢依然嚴峻,；實施污水資源化利用,，可直接減少廢污水排放量，提高各類污水處理廠尾水出水標(biāo)準(zhǔn),，從而減少江河湖泊水污染負荷,，對于改善我國江河湖泊水體和水功能區(qū)水質(zhì)，保障河湖健康具有重要意義,。

當(dāng)前我國經(jīng)濟正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu),、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，生態(tài)文明建設(shè)也正處于壓力疊加,、負重前行的關(guān)鍵期,，經(jīng)濟社會發(fā)展也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境問題的窗口期。污水資源化,，在有效改善環(huán)境污染和生態(tài)惡化的同時,，還能夠為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展增加新動能。

?三,、污水資源化利用的難點?

目前,，我國污水資源化利用尚處于起步階段，發(fā)展不充分,，利用水平不高,，與建設(shè)美麗中國的需要還存在不小差距，我國推進污水資源化利用過程中還存在一些問題,。

首先,，目前國家層面法規(guī)制度仍不健全。除《水法》《水污染防治法》等有關(guān)條款外,，國家層面尚無污水資源化利用方面的法律法規(guī)或規(guī)范性文件,，導(dǎo)致地方政府在污水資源化利用過程中無法可依。其次,，管理體制機制不完善,。目前國家發(fā)展改革委、水利,、住建,、工信、生態(tài)環(huán)境,、自然資源,、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多部門均有污水處理回用的職責(zé)，相關(guān)部門根據(jù)各自工作需要,，從不同角度對污水資源化利用進行探索和監(jiān)管,，部門之間權(quán)責(zé)交錯，缺乏共享機制,，資金渠道分散,，工作協(xié)調(diào)難度大，難以形成合力,。第三,，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系未有效銜接。全國污水處理廠均執(zhí)行《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18918-2002）,。但該標(biāo)準(zhǔn)中對于污水處理廠排放水質(zhì)的最高要求（一級A）,，仍然與現(xiàn)行的《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3838-2002）中最低水質(zhì)要求（Ⅴ類水體）存在較大差距；不同部門之間的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容不銜接,，現(xiàn)有強制性標(biāo)準(zhǔn)與推薦性國家,、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)未能形成協(xié)同機制。第四,，市場機制尚不健全,。目前，自來水價格較低,，而污水資源化利用成本較高,，水價杠桿作用不能有效發(fā)揮，市場在資源配置中的決定性作用不能充分體現(xiàn),；同時,，再生水的用戶不同，其水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)也不一樣,，目前尚未形成“分質(zhì)供水,、優(yōu)水高價”的污水資源化價格機制。第五,，財政扶植力度不夠,。污水資源化利用具有較強的公益性，而污水資源化利用設(shè)施建設(shè)與處理成本較高,，建設(shè)前期,、配套管網(wǎng)建設(shè)等缺乏必要的財政扶持，也是導(dǎo)致污水資源化利用水平不高的重要原因,。第六,，激勵機制不健全。目前,，國家及省區(qū)層面缺乏對污水資源化利用的激勵政策,，包括財政獎補、市場激勵機制,、稅費減免,、項目支持等，導(dǎo)致不少地區(qū)污水資源化利用積極性不高,。近年來,，因?qū)嵤盃I改增”稅收制度，還進一步加重了再生水企業(yè)的稅收負擔(dān),。第七,，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善。目前,，污水資源化利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后,，配套管網(wǎng)建設(shè)不完善,，嚴重影響了污水資源化利用的覆蓋面和可達性，限制了污水資源化利用的發(fā)展,。第八,，規(guī)模化推廣技術(shù)緊缺,。目前,，污水資源化利用領(lǐng)域缺乏經(jīng)濟高效的污水處理工藝、儀器設(shè)備,、膜材料等,，使得獲取優(yōu)質(zhì)再生水的處理成本高，大規(guī)模推廣利用存在技術(shù)障礙,。第九,，農(nóng)村污水資源化利用薄弱。農(nóng)村人口密度小,、住宅分散,、污水收集率低，鋪設(shè)管道,、建設(shè)污水處理廠的成本,、運行費用高，目前尚缺少農(nóng)村分散式污水收集,、處理,、利用的全套解決方案。第十,，公眾意識不強,。由于受傳統(tǒng)觀念的影響，公眾對再生水甚至是海水淡化的水質(zhì)和使用效果存在疑慮,，接受程度不高,，這也是目前再生水較少用于農(nóng)業(yè)灌溉的一個重要原因，直接影響了污水資源化利用水平的提高,。

?四,、幾點理解?

?1、關(guān)于豐水地區(qū)怎么推進?

《意見》（四）“豐水地區(qū)結(jié)合流域水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善需求,，科學(xué)合理確定污水處理廠排放限值,，以穩(wěn)定達標(biāo)排放為主，實施差別化分區(qū)提標(biāo)改造和精準(zhǔn)治污”,。目前污水處理廠排放限值城市一般以一級A排放,，鎮(zhèn)村一般以一級B排放。前面已經(jīng)分析《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》存在的問題，因此,，確定科學(xué)合理的排放限值是目前急迫需要解決的,。實施差別化分區(qū)提標(biāo)改造中的差別化需要明確如何分區(qū)分類，另外提標(biāo)改造能耗勢必增加,，成本也會隨之加大,。太湖流域很多污水處理廠已經(jīng)從一級A排放提標(biāo)到準(zhǔn)Ⅳ類排放，若再進一步提標(biāo),，阻力較大。因此,，要盡快研究提標(biāo)的成本效益,，提出相應(yīng)的應(yīng)對策略（政策）。

《意見》（八）“實施區(qū)域再生水循環(huán)利用工程,。推動建設(shè)污染治理,、生態(tài)保護、循環(huán)利用有機結(jié)合的綜合治理體系,，在重點排污口下游,、河流入湖（海）口、支流入干流處等關(guān)鍵節(jié)點因地制宜建設(shè)人工濕地水質(zhì)凈化等工程設(shè)施,，對處理達標(biāo)后的排水和微污染河水進一步凈化改善后,，納入?yún)^(qū)域水資源調(diào)配管理體系，可用于區(qū)域內(nèi)生態(tài)補水,、工業(yè)生產(chǎn)和市政雜用”,。雖然后面提出選擇缺水地區(qū)積極開展區(qū)域再生水循環(huán)利用試點示范。我們認為,，這一條對豐水地區(qū)的指導(dǎo)作用更有現(xiàn)實意義,。豐水地區(qū)再生水利用最大的目的是減少污水排放，減少污染物入河,。對于豐水地區(qū)采用污水處理廠出口達標(biāo)排放在經(jīng)過人工濕地凈化排水水體,，參與區(qū)域水資源統(tǒng)一調(diào)配，這個思路是完全正確的,。目前可能要做的是濕地凈化后排放的排水標(biāo)準(zhǔn)也要盡快制定,，目前江蘇等地采用地表水準(zhǔn)Ⅳ類（COD、氨氮,、總磷）排放,，可能不同的區(qū)域有不同要求，也需要加以研究,。

《意見》（十一）“實施污水近零排放科技創(chuàng)新試點工程,。選擇有代表性的國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（以下簡稱國家高新區(qū)）開展技術(shù)綜合集成與示范，研發(fā)集成低成本、高性能工業(yè)廢水處理技術(shù)和裝備,，打造污水資源化技術(shù),、工程與服務(wù),、管理,、政策等協(xié)同發(fā)力的示范樣板。在長三角地區(qū)遴選電子信息,、紡織印染,、化工材料等國家高新區(qū)率先示范”,。這樣可以理解為污水減排的極致，實現(xiàn)零排放,。最有條件,、最迫切的是長三角地區(qū)，一來經(jīng)濟發(fā)達,、用水量大,；二來污染負荷大而強；三是政府環(huán)境保護意識強,，人民群眾向往美好生活意愿強烈等,。所以在長三角地區(qū)在高新區(qū)等率先示范零排放是可行的。

?2,、關(guān)于缺水地區(qū)怎么推進?

《意見》對缺水地區(qū)的指導(dǎo)作用很大,。對缺水地區(qū)提出具體量化指標(biāo)，如：“全國地級及以上缺水城市再生水利用率達到25%以上,，京津冀地區(qū)達到35%以上”等,。

《意見》（四）“缺水地區(qū)特別是水質(zhì)型缺水地區(qū)，在確保污水穩(wěn)定達標(biāo)排放前提下,，優(yōu)先將達標(biāo)排放水轉(zhuǎn)化為可利用的水資源,，就近回補自然水體，推進區(qū)域污水資源化循環(huán)利用,。資源型缺水地區(qū)實施以需定供,、分質(zhì)用水，合理安排污水處理廠網(wǎng)布局和建設(shè),，在推廣再生水用于工業(yè)生產(chǎn)和市政雜用的同時,，嚴格執(zhí)行國家規(guī)定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，通過逐段補水的方式將再生水作為河湖濕地生態(tài)補水”,。對這段話的理解是：由于直接利用（工業(yè)生產(chǎn),、市政雜用、居民生活,、回灌地下水等）畢竟有限,，因此,，缺水地區(qū)應(yīng)該把污水作為重要的水源看待，在不能直接利用情況下,，作為河湖濕地生態(tài)補水,，達標(biāo)排放水回補自然水體，參與區(qū)域水資源化循環(huán)利用,。

《意見》（九）“缺水地區(qū)將市政再生水作為園區(qū)工業(yè)生產(chǎn)用水的重要來源,，嚴控新水取用量。推動工業(yè)園區(qū)與市政再生水生產(chǎn)運營單位合作,，規(guī)劃配備管網(wǎng)設(shè)施,。選擇嚴重缺水地區(qū)創(chuàng)建產(chǎn)城融合廢水高效循環(huán)利用創(chuàng)新試點。有條件的工業(yè)園區(qū)統(tǒng)籌廢水綜合治理與資源化利用,，建立企業(yè)間點對點用水系統(tǒng),，實現(xiàn)工業(yè)廢水循環(huán)利用和分級回用”。應(yīng)該說《意見》對缺水地區(qū)園區(qū)工業(yè)生產(chǎn)用水應(yīng)該首先利用市政再生水作出明確規(guī)定,，在取水許可等階段就應(yīng)該加以控制取用常規(guī)水源。當(dāng)然為了做好再生水利用,，也提出了創(chuàng)建產(chǎn)城融合廢水高效循環(huán)利用要求等,。

《意見》還對農(nóng)業(yè)農(nóng)村污水畜禽糞污和漁業(yè)養(yǎng)殖尾水利用作出了“種養(yǎng)結(jié)合、以用促治”“到2025年全國畜禽糞污綜合利用率達到80%以上”等相應(yīng)的要求,。另外,，雖然強調(diào)了以城鎮(zhèn)生活污水資源化利用為突破口，但《意見》（五）也對工業(yè)廢水資源化利用作出了明確要求,。同時,，《意見》強調(diào)了以缺水地區(qū)和水環(huán)境敏感區(qū)域為重點。目前看來,，對《意見》提出的一些特有名詞可能還需要專門的解釋,。如哪些是污水資源利用的水環(huán)境敏感區(qū)域，好像也很難界定等,。

?五,、相關(guān)建議?

為推動污水資源化實施進程，結(jié)合我國污水資源化利用現(xiàn)狀和存在問題,，提出如下建議,。

首先，加快立法或修訂現(xiàn)有法律法規(guī),，讓管理有法可依,。建議由全國人民代表大會盡快出臺“中華人民共和國節(jié)水法”，或盡快修訂《中華人民共和國水法》,，進一步明確節(jié)水和污水資源化相關(guān)內(nèi)容,；建議國務(wù)院頒布《國家節(jié)約用水條例》或《污水資源化利用條例》或“再生水等非常規(guī)水資源配額制度”，細化污水資源化實施的具體規(guī)定。

其次,，強化《意見》落實,。當(dāng)前，《意見》已經(jīng)印發(fā),，為確保落地實施,，建議進一步壓實地方責(zé)任，建立監(jiān)督考核機制,，推動省,、市、縣等各級地方政府制定相關(guān)規(guī)劃或?qū)嵤┓桨?，強化污水監(jiān)督管理和考核,，完善公眾參與機制，加大宣傳力度,。

第三,，建立強有力的協(xié)調(diào)機制或?qū)ｉT機構(gòu)，提高管控能力,。建議組建專門機構(gòu),，形成綜合協(xié)調(diào)機制，實施水務(wù)一體化管理,，避免過去在政府管理方面存在“缺位,、錯位、越位”現(xiàn)象,，逐步擺脫制約污水資源化利用的體制性障礙,，保障其有序進入良性軌道。

第四,，加大資金支持與政策傾斜力度,。在管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段，國家給予污水資源化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項資金支持,，并拓寬建設(shè)資金來源渠道,，與地方政府和相關(guān)企業(yè)共同承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用；在運行維護管理階段,，對企業(yè)和用戶在稅收,、補貼等方面給予政策傾斜，深挖市場潛能,，催生相關(guān)主體的內(nèi)生動力,，實現(xiàn)污水資源化市場的良好運行。

第五,，逐步推進,，示范引領(lǐng),。建議在全國范圍內(nèi)盡快選擇一批代表性和典型性區(qū)域進行試點應(yīng)用，系統(tǒng)梳理制約廣泛利用的問題,，強化污水資源化利用的分類管理,，科學(xué)評估投入與產(chǎn)出的平衡點，明確用于河湖生態(tài)補水的提質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及費用,，建立適宜的價格機制,，形成面向不同來源、不同用戶,，可復(fù)制可推廣的區(qū)域污水資源化系統(tǒng)性解決方案,，為全國全面范圍內(nèi)穩(wěn)健鋪開提供依據(jù)和參考。

第六,，加快污水資源化利用模式研究,。根據(jù)不同用水目的，針對不同污水來源,、不同用水戶,，結(jié)合豐、缺水地區(qū)用水需求,、水質(zhì)處理要求,、工藝水平、供水成本等,，加強不同地區(qū)、不同用水領(lǐng)域的污水資源化利用模式研究,，為各地開展污水資源化利用提供可參考依據(jù),。

第七，編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),，統(tǒng)一口徑,，實現(xiàn)科學(xué)管理。建議充分考慮我國南北方差異,，借鑒一些地方已取得的現(xiàn)有經(jīng)驗和成果,，抓緊編寫國家標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一口徑、明確定義,、具體標(biāo)準(zhǔn),。